Gesetzentwurf Wagniskapitalbeteiligung (WKBG)
Wissenschaftlicher Beirat legt Brief zum Thema “Gesetzentwurf Wagniskapitalbeteiligung (WKBG) und Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (UBGG)” vor. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat sich mit dem folgenden Schreiben zum Thema “Gesetzentwurf Wagniskapitalbeteiligung (WKBG) und Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (UBGG)” an Bundesminister Michael Glos gewandt:
Sehr geehrter Herr Bundesminister,
das Bundesministerium für Finanzen hat am 25. Juni 2007 einen Gesetzentwurf zur Modernisierung der Rahmenbedingungen für Kapitalbeteiligungen (MoRaKG) vorgelegt. Er enthält Vorschläge für ein Wagniskapitalbeteiligungsgesetz (WKBG) und ein Gesetz über Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (UBGG). Der Beirat begrüßt es, dass die Bundesregierung bemüht ist, die Rahmenbedingungen für die Beteiligungsfinanzierung junger und mittelständischer Unternehmen zu verbessern. Der nunmehr vorgelegte Entwurf enthält deutliche Verbesserungen gegenüber dem Eckpunktepapier vom 09. Mai 2007. Gleichwohl hält der Beirat den jetzt vorgelegten Entwurf für problematisch. Mit diesem Entwurf wird eine Chance vergeben, die in Deutschland nach wie vor bestehenden Hemmnisse bei der Beteiligungsfinanzierung junger und mittelständische Unternehmen abzubauen. Die steuerrechtlich begründeten Verzerrungen der Finanzierungsmöglichkeiten, die durch die gerade verabschiedete Reform der Unternehmensbesteuerung noch verstärkt wurden, werden nur in geringem Maße abgebaut.
(1) Hintergrund
Zur Bedeutung der Beteilungsfinanzierung junger Unternehmen hat sich der Beirat grundsätzlich in seinem Gutachten “Wagniskapital” im April 1997 geäußert. Die wichtigsten Punkte der damaligen Analyse sind nach wie vor gültig:
Deutschland ist auf Innovationen angewiesen, wenn es die Herausforderungen der Globalisierung und der demographischen Entwicklung meistern will. Die Stellung Deutschlands in der Weltwirtschaft beruht darauf, dass deutsche Unternehmen mit ihren in der Vergangenheit entwickelten, damals neuen Produkten und Produktionsverfahren auf den Märkten der Welt gute Preise erzielen können. Die mit der Integration neuer Akteure in Osteuropa und in den Schwellenländern verbundene Intensivierung des Wettbewerbs bedroht diese Stellung. Kontinuierliche Innovationstätigkeit ist nötig, um dem entgegenzuwirken. Um so kritischer ist es zu sehen, dass die Beteiligung deutscher Unternehmen an den Entwicklungen der jüngeren Vergangenheit – bei Informations- und Kommunikationstechnologien, Biotechnologie und im Finanzsektor – ungleich geringer war als die Beteiligung deutsche Unternehmen in den Innovationssektoren früherer Jahrzehnte – in der Chemie, der Elektroindustrie und dem Automobilsektor. Neue Produkte und neue Produktionsverfahren werden sowohl von bestehenden als auch von neuen Unternehmen entwickelt. Neue Unternehmen spielen erfahrungsgemäß eine besondere Rolle bei der Entwicklung besonders bahnbrechender Innovationen. Um so bedenklicher ist es, dass neue Unternehmen als Träger von Innovationen in Deutschland eine geringere Rolle spielen als in anderen Ländern.
In diesem Zusammenhang spielt das Finanzsystem eine wichtige Rolle. In Deutschland werden Investitionen traditionell vor allem durch einbehaltene Gewinne und Kredite finanziert, wobei für letztere zumeist Sicherheiten zu stellen sind. Bei einem neuen Unternehmen, dessen Gründer nicht viel mehr zu bieten hat als seine Idee, stehen einbehaltene Gewinne aus anderen Aktivitäten und Sicherheiten nicht zur Verfügung. Auch ohne die Erfordernis, Sicherheiten zu stellen, weist eine Kreditfinanzierung das Problem auf, dass die Aufteilung der Erträge zwischen Gläubiger und Schuldner nicht zu den Besonderheiten der Gründungsfinanzierung passt: Die Erträge der Gründungsfinanzierung weisen eine sehr schiefe Verteilung auf, mit sehr häufigen Fehlschlägen und wenigen, aber oft spektakulären Erfolgen. Bei einer Kreditfinanzierung mit erfolgsunabhängiger Schuldendienstverpflichtung wird der Kapitalgeber an den Fehlschlägen beteiligt, nicht aber an den spektakulären Erfolgen. Die für Deutschland typische Konzentration des Finanzsystems auf Kreditfinanzierung benachteiligt Gründungsfinanzierungen, insbesondere solche, bei denen aufgrund der Radikalität der Innovation die Risiken besonders groß sind.
Bei Beteiligungsfinanzierungen ist es eher möglich, die Aufteilung der Erträge zwischen Kapitalgeber und Unternehmer an die Besonderheiten der Ertragsverteilung bei der Gründungsfinanzierung anzupassen. Jedoch ist mit Verteilungskonflikten zu rechnen, wenn das Unternehmen wirklich ein spektakulärer Erfolg wird. Die negativen Auswirkungen dieser Konflikte auf die Funktionsfähigkeit der Finanzierung können begrenzt werden, wenn der Zugang zu einem Markt für Unternehmensbeteiligungen die Bindungsdauer des Kapitalgebers beschränkt und im übrigen beiden Seiten den Anreiz gibt, entstehende Konflikte so zu bereinigen, dass der betreffende Markt das Unternehmen hoch bewertet. In diesem Kontext spielt in den USA die Möglichkeit des schnellen Börsengangs eine wichtige Rolle. In Deutschland ist diese Möglichkeit nur begrenzt gegeben; um so wichtiger sind andere Formen der Veräußerung und des Erwerbs von Beteiligungen an jungen Unternehmen.
Zur Steuerpolitik hat der Beirat 1997 formuliert:
“Zugleich sollte das Steuersystem im Grundsatz entscheidungsneutral wirken. Neutral wäre ein Steuersystem, das alle Arten letztendlicher Einkommensverwendung in gleicher Weise belastet. Das bedeutet konkret, [...] dass die Entscheidungen der Unternehmen über die Finanzierung von Investitionen entweder aus Gewinnen und neu aufgenommenem Beteiligungskapital oder mit Bankkrediten sowie die Wahl der Unternehmensrechtsform nicht durch das Steuerrecht beeinflusst werden sollten. [...] Jede Abweichung wäre im einzelnen zu begründen.”
Von diesem Grundsatz weicht das deutsche Steuerrecht heute noch mehr ab als 1997. Finanziert ein Unternehmen seine Investitionen durch eine Kreditaufnahme, so sind die Zinsen grundsätzlich als Betriebsausgaben abzugsfähig, und die Erträge der die Kredite refinanzierenden Anleger sind lediglich mit der Abgeltungssteuer von rd. 27,4 % belastet. Finanziert es die Investitionen dagegen durch Ausgabe von Eigenkapital, so kommt es sowohl bei Kapital- als auch bei Personengesellschaften zu einer steuerlichen Gesamtbelastung auf Unternehmens- plus Gesellschafterebene von nahe 50 %. Die dadurch begründete Mehrbelastung des Eigenkapitals wurde bisher in ihren Wirkungen zumindest teilweise dadurch neutralisiert, dass Kapitalgewinne jenseits der Spekulationsfristen beim Anteilseigner steuerfrei waren. Dadurch, dass diese Steuerfreiheit in Zukunft entfällt, wird die doppelte Besteuerung der Eigenkapitalerträge – einmal beim Unternehmen und einmal beim Anleger – voll wirksam werden. Die ohnehin vorhandene steuerliche Diskriminierung der Eigenkapital- und sonstigen Beteiligungsfinanzierung wird durch die soeben beschlossene Steuerreform also noch einmal deutlich verstärkt werden.
Das Postulat der Steuerneutralität wird bei Kapitalanlagen in mehrfacher Hinsicht verletzt:
Erträge aus einer durch Fremdkapital, insbesondere von Banken, finanzierten Investition werden günstiger besteuert als Erträge aus einer Investition, die durch Eigenkapital finanziert wird.
Noch ungünstiger ist die Besteuerung für Erträge aus einer Investition, die durch Beteiligungskapital finanziert wird, weil Gewinne aus der Veräußerung von Beteiligungstiteln besteuert werden
Selbst Erträge aus Kapitalbeteiligungen werden nicht einheitlich besteuert. So werden Erträge aus Beteiligungen an Unternehmen (“Private Equity”) und aus Beteiligungen an bestimmten Immobilienfonds (“Real Estate Investment Trusts”: REITs) unterschiedlich besteuert, ohne dass der Unterschied steuersystematisch begründet wäre.
Das Aufbringen von Beteiligungskapital über inländische Beteiligungsgesellschaften wird de facto steuerlich ungünstiger behandelt als das Aufbringen von Beteiligungskapital über ausländische Beteiligungsgesellschaften.
Diese Verletzungen der Steuerneutralität werden durch die Unternehmenssteuerreform deutlich verschärft. Es ist damit zu rechnen, dass es in Deutschland noch mehr als bisher schon zu einer Verdrängung von Eigenkapital- und Beteiligungsfinanzierungen durch Fremdkapitalfinanzierungen kommen wird. Manche Investitionen werden auch unterbleiben, weil sie sich bei erhöhter steuerlicher Belastung des Eigenkapitals nicht mehr lohnen. Soweit Eigenkapital- und Beteiligungsfinanzierungen nach wie vor stattfinden, ist zu erwarten, dass Ausländer bzw. ausländische Gesellschaften dabei eine relativ größere und Deutsche bzw. deutsche Gesellschaften eine relativ kleinere Rolle spielen werden als bisher. Da die Diskriminierung der Eigen- und Beteiligungskapitalfinanzierung in anderen Ländern weniger ausgeprägt ist als in Deutschland, wird der Kauf deutscher Eigenkapitalanlagen für Steuerausländer attraktiver als für Steuerinländer.Die Zusatzbelastung der Eigenkapitalfinanzierung gegenüber der Fremdkapitalfinanzierung wird sich bei jungen Unternehmen besonders drastisch auswirken. Diese sind, wie erwähnt, in besonderem Maße von Beteiligungsfinanzierungen abhängig. Bei ihnen ist auch weniger als bei großen Kapitalgesellschaften damit zu rechnen, dass ausländische Investoren an die Stelle inländischer Eigenkapitalgeber treten werden. Der Spielraum für die Gründung und Entwicklung von neuen Unternehmen wird daher insgesamt noch weiter eingeschränkt werden.
Dies alles steht im Gegensatz zu dem auch im Koalitionsvertrag genannten Ziel, durch Wagniskapital mehr Innovationen zu fördern. Das eingangs erwähnte Defizit Deutschlands bei der Entwicklung neuer Produkte und neuer Produktionsverfahren durch neue Unternehmen würde durch diese Entwicklung noch weiter verstärkt werden. Die Folgen der im Gutachten “Wagniskapital” von 1997 ausführlich besprochenen und hier nur kurz skizzierten Anreiz-, Informations- und Kontrollprobleme in der Beziehung zwischen Kapitalgebern und Unternehmern würden durch das Steuersystem weiter verschärft. Dabei handelt es sich nicht um Details mit geringem Stellenwert, sondern, wie eingangs erwähnt, um wichtige Determinanten der Innovationsfähigkeit der deutschen Wirtschaft und damit der lang- und mittelfristigen Entwicklung von Lebensstandard und Beschäftigungsmöglichkeiten in Deutschland.
(2) Gesetzentwurf zur Wagniskapitalbeteiligung
Der jetzt vorliegende Gesetzentwurf versucht im Bereich der Wagniskapitalfinanzierung die u.a. durch die Unternehmensteuerreform 2008 begründeten Verzerrungen zu mildern. Dabei werden folgende Einzelmaßnahmen ergriffen. Erstens gelten Wagniskapitalbeteiligungen (WKB) als vermögensverwaltend. Eine Besteuerung findet daher ausschließlich beim Anleger statt (“transparente Besteuerung”). Zweitens gilt eine Ausnahme von der ab 2008 neu eingeführten Verlustabzugsbeschränkung bis zur Höhe der stillen Reserven. Diese Maßnahmen sind für WKB-Gesellschaften vorgesehen, die bei Anteilserwerb maximal zehn Jahre alt sind und ein Eigenkapital von maximal 20 Mio. € bei Anteilserwerb aufweisen. Die Höchsthaltedauer von Beteiligungen beträgt 15 Jahre. WKB-Gesellschaften müssen mindestens 70% des verwalteten Vermögens in solchen Portfoliounternehmen anlegen.
Der Entwurf des WKBG geht also in die richtige Richtung, gleicht die vorhandenen Asymmetrien aber keineswegs aus. Er bleibt in vielen Aspekten hinter den international üblichen steuerlichen Rahmenbedingungen zurück, so dass Investitionen in Deutschland für WKB-Gesellschaften auch nach Umsetzung dieser Pläne weniger attraktiv wären als Investitionen in anderen europäischen Ländern. Der Beirat konzentriert sich auf fünf Punkte:
Die vorgesehenen Schranken für den Ausgleich der Schlechterstellung sind nach wie vor sehr eng gefasst. So wird die Schranke von 20 Mio. € in der zweiten oder dritten Finanzierungsrunde von Biotechnologieunternehmen oder von Unternehmensgründungen, die neue Infrastrukturen aufbauen (z.B. im Bereich von Telekommunikationstechnologien) leicht überschritten. Das Gesetz baut daher von vorneherein eine Wachstumsbremse ein. Wenn aber die späteren Finanzierungsrunden durch Wagniskapital erschwert werden, sinken automatisch auch die Aussichten auf die Erstfinanzierung.
Die geplante Gegenfinanzierung auf der Ebene des Managements (Senkung des steuerfreien Anteils der Gewinne der Managements – der so genannte “Carried Interest” – auf 40%) konterkariert den oben skizzierten Ausgleich wieder und führt zu einer Diskriminierung von Steuerinländern. In Großbritannien wird dieser Gewinn zum Beispiel nach einer Mindesthaltedauer von 2 Jahren nur mit 10% versteuert. Die erst kürzlich eingeführte Umsatzsteuerpflicht von Management-Vergütungen der WKB-Gesellschaften wird vom Gesetzentwurf überhaupt nicht behandelt. Hier ist zu anzumerken, dass Großbritannien, Luxemburg, Frankreich, Italien, Spanien, die Niederlande und die Schweiz keine Umsatzsteuerpflicht für diese Entlohnungskomponente für die Intermediäre vorsehen und eine solche Umsatzsteuerpflicht in der entsprechenden EU-Richtlinie nach der bislang üblichen Auslegung deutscher und ausländischer Finanzbehörden auch nicht vorgesehen ist.
Die Begrenzungen der Ausnahme von der neu eingeführten Verlustabzugsbeschränkung (nur bis zur Höhe der stillen Reserve, Haltedauer mindestens vier Jahre) verstärken die Risikoaversion von Wagniskapitalunternehmen, da die stillen Reserven dem Wiederverkaufswert des Unternehmens entsprechen. Bei einem niedrigen Wiederverkaufswert können tatsächlich angefallene Verluste also nicht in voller Höhe vorgetragen werden. Vom Gesetzentwurf ausgeblendet bleibt vor allem die für die Wagniskapitalfinanzierung zentrale Frage der Besteuerung der Veräußerungsgewinne. Die nun vorgesehene kumulative Dreifachbesteuerung eines Gewinns durch Veräußerung ist im internationalen Vergleich nicht wettbewerbsfähig. Dies ist für Wagniskapitalbeteiligungsgesellschaften besonders relevant, weil Veräußerungen sehr häufig vorkommen und der Veräußerungsgewinn einen besonders großen Anteil an der Gesamtrendite des Investors hat. Diese Abweichung von der Steuerneutralität im Inland und die starke Abweichung von der ausländischen Besteuerung führen dazu, dass inländische Investoren eher in klassische Finanzprodukte investieren als in Wagniskapital. Die steuerliche Behandlung bevorzugt zudem ausländische Investoren. Diese können aufgrund von mangelnden lokalen Informationen die entfallenden inländischen Investitionen nicht vollständig ersetzen. Insgesamt werden also tendenziell zu wenige Investitionen im Wagnisbereich getätigt, damit entstehen zu wenig Innovationen, mit der Folge, dass das langfristige Wachstum darunter leidet.
Der Beirat folgert daraus:
Die Beschränkungen auf 20 Mio. € Eigenkapital und ein Firmenalter von 10 Jahren sollten fallen gelassen werden. Der Ausgleich der Schlechterstellung sollte für alle Wagniskapitalbeteiligungen gelten und nicht neue steuerliche Asymmetrien vorsehen. Wenn überhaupt an einer Beschränkung festgehalten werden muss, dann sollte diese nur für die erste Finanzierungsrunde einer Unternehmensgründung gültig sein und nachfolgendes Wachstum nicht bestrafen. Viele Studien weisen darauf hin, dass deutsche Gründungen schon jetzt nicht mit derselben Geschwindigkeit wachsen wie britische oder US-amerikanische Unternehmensgründungen. Bei der Vergütung von Managementleistungen (“Carried Interest”) sollte das Halbeinkünfteverfahren beibehalten werden und sowohl auf den vermögensverwaltenden wie den gewerblichen Anteil angewandt werden, damit die Besteuerung sich dem internationalen Niveau annähert. Deutschland sollte die entsprechende EU-Richtlinie so interpretieren wie andere EU-Länder mit einem bedeutsamen Markt für Wagniskapitalbeteiligungen und folglich die kürzlich eingeführte Umsatzsteuerpflicht von Managementvergütungen wieder abschaffen. Damit würde eine Neutralität der Besteuerung im internationalen Vergleich wiederhergestellt. Der Verlustvortrag sollte nicht auf die stillen Reserven begrenzt, sondern in voller Höhe möglich sein, um eine Neutralität von Gewinnen und Verlusten wiederherzustellen. Die vom Gesetzentwurf vorgesehene Besteuerung der Veräußerungsgewinne sollte entfallen. Das europäische Recht der Beihilfekontrolle lässt dies allerdings nur unter der Voraussetzung zu, dass es sich um einen Tatbestand des “Marktversagens” handelt. Dieser liegt bei der Wagniskapitalfinanzierung zumeist vor.
(3) Gesetzentwurf zu Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (“Private-Equity”)
Auch das vorgesehene Gesetz für Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (UBGG) wird dem Ziel nicht gerecht, Steuerneutralität wiederherzustellen. Zum einen sieht der Beirat im derzeitigen Gesetzentwurf wie beim Wagniskapital die Funktionsweise globalisierter Kapitalmärkte nicht ausreichend berücksichtigt. Der Gesetzentwurf ist unzureichend, weil andere Länder wie Großbritannien und Frankreich für Unternehmensbeteiligungen (“Private Equity”) deutlich günstigere Rahmenbedingungen bieten als Deutschland. Der jetzige Entwurf überwindet nicht die Asymmetrie zwischen Eigen-, Fremd- und Beteiligungskapital, die bei Unternehmensbeteiligungen besonders stark wirkt, da Rechtsunsicherheit darüber besteht, wie hoch der vermögensverwaltende und wie hoch der gewerbliche Anteil ist. Im Ergebnis führt der Gesetzentwurf dazu, dass ausländische Gesellschaften den Markt für Unternehmensbeteiligungen dominieren und deutsche Anleger verdrängen. Zum zweiten gibt es keinen ökonomischen Grund, Unternehmensbeteiligungen gegenüber Beteiligungen an Immobilienfonds (“Real Estate Investment Trusts”, REITs) und anderen Investmentfonds zu benachteiligen. Während die quasi-transparente Besteuerung bei REITs als steuersystematische Durchbrechung angesehen werden kann, ist die Einordnung von Unternehmenbeteiligungsgesellschaften nach dem OECD-Musterübereinkommen und den meisten deutschen Doppelbesteuerungsabkommen als vermögensverwaltend steuersystematisch unstrittig und stellt keine Begünstigung der Kapitalgeber dar. Andere Länder wie Luxemburg, Frankreich, Italien oder Großbritannien haben vorgeführt, dass eine einheitliche Behandlung von Wagnis- und Beteiligungskapital möglich ist. Der Beirat plädiert daher für eine klare Festlegung, dass Unternehmenbeteiligungsgesellschaften in der Rechtsform der Personengesellschaft vermögensverwaltend handeln, so dass sich eine “transparente” Besteuerung der Erträge ergibt, d.h. dass die Besteuerung lediglich auf der Ebene des Anlegers stattfindet.
Die mit der Unternehmenssteuerreform verbundenen Verzerrungen sind gravierend. Die damit verbundenen Schäden sind besonders schwerwiegend bei der Wagniskapitalfinanzierung. Die Korrektur im Rahmen des Referentenentwurfs geht nicht weit genug. Daher ist immer noch mit erheblichen Schäden für Innovationstätigkeit und Produktivitätswachstum zu rechnen. Der Beirat empfiehlt Ihnen daher, sehr geehrter Herr Minister, in den Verhandlungen über die Reform auf eine weitergehende Korrektur des jetzigen Entwurfs hinzuwirken, um die Rahmenbedingungen für die Eigenkapitalfinanzierung in Deutschland international und im Vergleich zu anderen Finanzierungsformen wettbewerbsfähig zu gestalten. Deutschland muss sich an den Maßstäben orientieren, die im internationalen Kapitalmarkt gesetzt werden. Eine deutsche Sonderposition ist nicht aufrecht zu halten.
Mit stets freundlichen Grüßen
verbleibe ich Ihr
Prof. Axel Börsch-Supan, Ph.D.
Vorsitzender des Beirats
Der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, Michael Glos, hat dem Vorsitzenden des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Herrn Professor Axel-Börsch-Supan, Ph.D., wie folgt geantwortet:
Sehr geehrter Prof. Axel Börsch-Supan,
vielen Dank für den Brief des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie zum “Gesetzentwurf Wagniskapitalbeteiligung (WKBG) und Unternehmensbeteiligungsgesellschaften (UBGG)” vom 9. Juli 2007.
Ich danke dem Wissenschaftlichen Beirat insbesondere, dass er seine Stellungnahme innerhalb sehr kurzer Zeit nach Vorlage des Gesetzentwurfs vorgelegt hat und es damit den Beteiligten ermöglicht, ihre Meinungsbildung im Lichte Ihrer wirtschaftswissenschaftlichen Bewertung abzuschließen.
Der Gesetzentwurf bringt für die Wagniskapitalfinanzierung in Deutschland deutliche Verbesserungen. Dies bestätigen Sie in Ihrem Brief.
Ich stimme mit Ihnen darin überein, dass die vom Staat gesetzten Rahmenbedingungen im Grundsatz entscheidungsneutral wirken sollen. Die Hinweise des Wissenschaftlichen Beirats zu Defiziten in der Finanzierungsneutralität des Steuersystems nehme ich deshalb sehr ernst. Das BMWi hat in den Verhandlungen zur Unternehmensteuerreform und zum vorliegenden Gesetzentwurf dies thematisiert.
Ich gehe davon aus, dass Ihre Empfehlungen von allen Beteiligten auf Bundes- und Landesebene zum Anlass genommen werden, weitere Verbesserungen des Gesetzentwurfs zu prüfen.
Ich gebe den Brief zur Veröffentlichung frei.
Mit freundlichen Grüßen
Michael Glos
Bundesminister für Wirtschaft und Technologie
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Die Liste aller Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats finden Sie unter “Weiterführende Informationen“.
Quelle: PM © Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
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